撰文 | 柳力
2020至2023年，中国在降低碳排放强度方面的进展异常缓慢，已严重偏离了其2030年的目标。虽然仍有重回正轨的可能，但政府需要制定比前两年更加有力的目标。
下一个五年规划（2026年-2030年）期间的碳强度目标将成为检验中国履行其《巴黎协定》承诺目标的关键指标。
2009年哥本哈根气候大会以来，碳强度下降一直是中国气候承诺的核心内容。根据目前在《巴黎协定》框架下的承诺，到2030年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上 。
气候行动追踪组织（Climate Action Tracker）的评估认为中国的碳强度目标“力度不足”，这意味着，要与《巴黎协定》的控温目标保持一致，中国需要大幅超额完成当前碳强度下降65%的目标。如果中国未能达成2030年目标，那么其排放量就会在更高水平达峰，这可能导致导致全球排放量难以在2030年前达到峰值。
特朗普当选美国总统后，中国领导层重申了自身应对气候威胁的决心，而能否履行现有承诺将是对这一决心的终极考验。
碳强度目标偏离轨道
新冠疫情前，中国碳强度下降进度超出预期。根据2023年中国向联合国气候变化秘书处提交的报告，2005至2020年间，其碳强度下降了48.4%，轻松超越了2020年40%-45%的承诺目标。照这样的速度，实现2030年目标也是绰绰有余。
在当时看来，中国似乎可以不费吹灰之力就能实现未来的碳强度目标，之后可以顺理成章地迈向下一个关键阶段——设定绝对碳排放目标。然而，近年来碳强度目标却意外地变得难以实现。
2020年，碳强度下降大幅放缓。从年度《国民经济和社会发展统计公报》来看，2020年的碳强度仅下降了0.8%。不过，因为之前超额完成了减排任务，中国仍实现了《巴黎协定》和“十三五”规划设定的阶段性目标。然而，从2021年到2024年，碳强度分别下降了3.8%、0.8%、0%和3.4%，年均降幅仅为2%。
也就是说2020至2024年碳排放强度共下降了7.9%，与“十四五”规划中到2025年下降18%的目标相去甚远。
碳强度下降放缓不仅是因为经济增长放缓，更重要的是因为二氧化碳排放增速加快。2020至2024年国内生产总值年均增长4.7%，低于此前五年的6.7%，但同一时期二氧化碳排放年均增长2.4%，而2015至2019年的排放却是相对稳定的。二氧化碳排放增长的关键原因在于能源需求增速大于国内生产总值增速：尽管经济放缓，但能源消费增长加速。新冠疫情时代的政策转变，即政府推出的激励措施向制造业（包括高能源密集度产业）倾斜，打破了中国经济能耗强度持续降低的趋势。
其他主要经济体则采取了相反的做法，通过提升居民消费能力来刺激经济，这反过来推动了对中国制成品的进口需求。在这种外部拉动下，中国制造业迅速增长，而能源强度远低得多的服务业却陷入停滞。此前能源强度持续下降的关键动力——经济从制造业向服务业转型也因此中断。
当疫情时代的经济政策导致能源消费加速增长时，政府非但没有加大力度降低能源强度，反而取消了能源消费控制政策，而这些政策曾经是鼓励地方政府限制能源密集型产业扩张的有力措施。
能源强度下降不仅关乎气候和空气污染，更是实现“高质量发展”这一中国经济政策核心目标的重要抓手。
“十四五”规划收官之后
目前距离“十四五”规划收官还剩一年的时间。几乎可以肯定的是，2025年碳强度目标与现实之间的差距很难弥合，而这也将直接影响“十五五”规划（2026-2030年）所需完成的减排量。不过，2025年的实际表现将直接影响中国在“十五五”期间需要完成的减排任务，也将决定其能否如期在2030年前实现整体目标。
能源强度下降了3.8%。如果这种对应关系在2025年依然成立，那么碳强度在2025年预计将至少下降约2.5%，意味着二氧化碳排放仍可能增长2%以上。按此推算，“十四五”期间（2020—2025）碳强度累计下降幅度将约为10.4%，相较2005年下降幅度约为54%。
这意味着，中国就需要在下一个五年规划期间（2025年-2023年）将碳强度低24.5%，方能达成2030年的目标。
然而，今年的碳强度存在大幅下降的可能原因在于，一方面，清洁能源增量有望创下新高，另一方面，能源消费增长一直在放缓。
考虑到清洁能源增量有望创下历史新高，加之近期能源需求增长放缓，2025年的二氧化碳排放量很可能会下降。如果2025年的二氧化碳绝对排放量下降1%，同时国内生产总值增速保持在2024年的水平，也就是5%，那么2025年碳强度降幅将达到5.7%。这样一来，“十五五”规划期间需实现的碳强度降幅则为22%。
对“十五五”规划的影响
为了实现2030年目标，中国需要在2024年至2030年间平均每年将碳强度降低5%。这个任务看似艰巨，但并非没有先例。2005至2019年间，中国年均碳强度降幅为4.6%，2015至2019年更是达到了6%。之后，中国清洁能源飞速发展，降低碳强度也变得更加容易。这对国内的二氧化碳绝对排放量意味着什么？如果2024年到2030年中国的国内生产总值年均增速保持在5%，那么要实现2030年的碳强度目标，就需要能源部门在这期间实现2%的绝对减排。倘若经济增速放缓，减排的幅度也就需要更大。
虽然许多专家认为中国的排放量已经达峰或者即将达峰，但政府尚未对此作出表态。官方依然强调排放可能进一步增加。当前2024至2025年的目标甚至为排放增长预留了空间。
从今年的工作报告可以看出，当前的政策重心是实现“双碳”目标：2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和。这意味着2028年或者2029年之前，碳排放仍可继续增长。也就是说，2030年的绝对排放量可能显著高于2024年的水平。这样一来，即使达成“双碳”目标，也无法保证中国的核心国际气候承诺——2030年的碳强度目标不会落空。
中国正在构建一个涵盖碳排放总量和碳排放强度的“双控”系统，并将在“十五五”规划期内引入2030年的碳排放绝对值目标，但需注意的是碳强度承诺可能会在此过程中被弱化。
从质量上来看，绝对排放目标更具优势，因为它不受GDP增速快慢的影响，能够对排放总量设定明确上限。这也是长期以来气候倡导者和政策制定者所推动的方向。然而，如果在可预期的GDP增长下，所设定的绝对排放目标允许的排放量反而高于按照碳强度目标推算出的水平，那就意味着标准倒退。因此，必须确保2030年设定的绝对排放目标不低于现有碳强度承诺的减排力度。
对“十五五”规划的影响
要实现2030年的碳强度承诺，有两点非常关键：一是未来五年内要继续保持清洁能源强劲的发展势头，二是能源消费增速要回到新冠疫情前的水平。近几年太阳能和风能发电装机持续超额完成中央政府的目标。要保持这一势头，要么继续“超额完成”，要么官方目标本身需要相应提高。
中国新出台的可再生能源电价政策取消了保障性价格机制，可能导致新项目上网电价降低。总体来说，新政策为满足中央政府能源目标所需的新增装机容量提供了更加有利的定价，类似于英国使用的差价合约机制。尽管电价机制改革提高了市场效率，但能否推动足够的清洁能源发展，将取决于今年定稿的两份重要文件——“十五五”规划以及新一轮国家自主贡献目标，是否能设定明确的具体方向和力度。
要支撑大量新增的太阳能和风能装机，还需要解决电网的瓶颈问题，尤其是要提高电厂和输电线路的灵活性，这势必需要进行改革，而长期以来燃煤电厂和电网运营商一直反对改革。
另一个风险是，大量快速上马的新建煤电项目将挤压清洁能源的发展空间，尤其是清洁能源保障性价格机制取消后，它们必须与享受“容量电价”（即以发电机组容量为基础的固定电价）的现有煤电厂竞争。
尽管面临这些挑战，但据中国的光伏和风能行业协会预计，2025年新增装机容量将保持2023至2024年的高水平，并且风能装机将进一步增加。鉴于近几年很多新的核电项目获批，核电装机容量也将加速增长。
然而，过去几年能源消费快速增长的态势如果延续下去，那么即便是清洁能源增速能够保持2024年的水平也不够。若中国的能源强度降幅能达到“十四五”规划中的18%的目标，其二氧化碳排放早在2021年就应该达到峰值，2025年的碳强度目标也已经提前实现，而不是像现在这样远远落后于目标进程。
因此，中国必须转向能源强度更低的高质量发展路径，重点发展服务业和高科技行业。加大力度提高能效也将有所帮助。
在经历了几年进展停滞后，中国要实现《巴黎协定》框架下的核心承诺将面临困难。既然“十四五”规划的碳强度目标注定无法实现，那么就需要为下一个五年设定更具雄心的目标。
柳力，亚洲协会政策研究所（Asia Society Policy Institute）中国气候中心（China Climate Hub）高级研究员。他还是能源与清洁空气研究中心（Centre for Research on Energy and Clean Air）首席分析师。